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【崇明报】“法”字当头,为世界级生态岛护航
日期:2017-06-07 人气:
  □刘海
  一辆越野车在崇明岛北部农田小路上疾驰,扬起滚滚尘土。一群鸟儿在农田里悠闲地啄食着散落的谷物。越野车缓缓地停下来,后座的玻璃窗摇下一条细缝,一根冰冷的枪管从细缝中慢慢伸出,“呯!”红外线高压气枪发出一声闷响,打破旷野的宁静,一只鸟儿再也无法振翅飞向蓝天,倒在血泊中……
  这是一名偷猎者向记者描述多年前他偷猎鸟类的场景,言语中充满着负罪感。“再也不会拿起这把枪了,每次听到鸟类的哀鸣,我就感觉自己是屠杀者”,这名偷猎者说,现在,崇明被划定为野生动物禁猎区,严格的生态环境司法保障已大大压缩了他们非法捕猎的空间。
  金山银山都不如绿水青山,今年全国两会期间,崇明要建设世界级生态岛这一消息不胫而走,崇明三岛一下子成为全国关注的焦点。而对生态岛的立法保障和司法保障,成为相关部门和专家着手研究的课题。
  显然,要保护好我们的“绿水青山”,仅仅依靠惩治几起破坏生态环境的刑事犯罪远远不够,必须从更高的战略高度定位崇明世界级生态岛的立法保障和司法保障,用法律和制度来给崇明世界级生态岛保驾护航。
  世界级生态岛需立法护航
  崇明三岛是上海最为珍贵、不可替代、面向未来的生态战略空间,是上海重要的生态屏障。在全市的生态格局中,在采取严格保护的背景下,崇明建设用地迄今占比仅为17.4%,湿地与农田生态系统占比均超30%,为全市提供了约40%的生态资源和50%的生态服务功能。2016年三岛空气质量优良率达到78%左右,森林覆盖率达24%。
  崇明拥有如此天然的生态资源,如果不加以立法保护,资源将会慢慢流失。事实上,目前崇明仍面临着生态环境本底较薄弱,环境承载力较脆弱,水环境、土壤环境质量不高,推进发展的体制机制有待理顺等问题。以法规形式明确崇明生态岛的功能定位和发展目标呼之欲出。
  崇明与生态岛挂钩由来已久。2001年5月,上海城市总体规划明确将崇明岛建设成生态岛,并作为改善上海城市整体生态环境质量的重要任务之一。2005年,市政府明确崇明现代化综合生态岛的总体定位。2010年公布《崇明生态岛建设纲要(2010-2020年)》。现在,《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》出炉,崇明三岛上一张立体生态保护网正在形成。
  在立法方面,《关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定》已列入市人大常委会2017年正式计划立法项目。今年4月中旬,《关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定(草案)》提交市十四届人大常委会第三十七次会议审议。这被视为上海人大拟通过法治保障崇明世界级生态岛建设各项举措的先行先试。
  区委书记唐海龙在今年5月24日市人大常委会赴崇调研时说:“《决定(草案)》从法制角度进一步规范了世界级生态岛建设的方方面面,为崇明今后各项工作的开展提供了坚实后盾。”
  对环境污染监督“零容忍”
  针对崇明生态岛建设,市级层面正在加紧建规立制,区级层面的执法监督也在加快步伐。
  崇明因水而生,岛内大小河道17000多条,纵横交错,密如蛛网,犹如血脉滋润着崇明三岛1400多平方公里的土地,是三岛70万人民的生产之河、生活之河、生命之河。
  但是,随着经济社会的快速发展,崇明和其他地区一样,同样面临着生态环境被破坏、水体被污染、水质下降的严峻挑战。其中,农业面源污染已成为水环境污染的最主要因素之一。
  从2013年开始,崇明人大常委会决定将镇村级中小河道整治列入常委会重点监督议题,组织代表对畜禽粪便治理情况进行视察,建议政府加强畜禽养殖规范化管理;安排听取审议农业面源污染治理情况的综合报告。
  经过持续努力,全区水污染防治工作得到有力推进。到2015年底,全区化肥亩均使用量、农药亩均使用量明显降低,畜禽粪便资源化利用率达到86%,主要农作物秸秆综合利用率达到87%。
  记者注意到,在崇明人大常委会2017年度监督工作计划中,镇村级中小河道整治和管理工作、环境保护领域的执法监督、大树保护的工作推进等依然列入常委会的关注焦点。
  除了监督小环境,还要关注大环境。近几年来,常委会将水环境执法监督的目光从岛内投向岛外,推进以水为核心的生态环境建设,把修复长江生态环境摆在压倒性位置。常委会成功举办长江流域部分县(市、区)人大工作联席会议第二十八次会议,共同研讨沿江市、区人大依法加强长江流域生态环境保护的监督,凝聚共识、形成合力。
  司法保护生态环境
  立法先行后,如何执法从严、追责到底,这是崇明相关执法部门在生态环境司法保护上所需要研究的课题。
  崇明地区林地、湿地资源丰富,历来是候鸟迁徙的必经之路和各种野生动物的重要栖息地,也是上海重要的生态屏障。但是,曾经在一段时间里,不断发生的偷猎事件破坏了这样的生态和谐。
  长期以来由于专业执法力量薄弱、群众法治意识淡薄等原因,非法捕猎野生动物等情况屡禁不绝。
  2016年11月,崇明区被划定为野生动物禁猎区,任何单位和个人严禁在崇明区域范围内非法猎捕任何野生动物。如有违法的,由野生动物行政主管部门没收猎获物、工具和违法所得,并处以罚款,构成犯罪的,追究刑事责任。
  自崇明全域范围被划定为野生动物禁猎区《通告》发布以来,崇明林业、公安、市场等部门通过“严厉打击非法捕猎、运输、经营野生动物违法犯罪专项行动”等多种形式,全力推进此类违法犯罪专项打击行动,先后破获多起非法捕猎野生鸟类案件,目前,发生在崇明候鸟栖息地的偷猎事件正在急剧减少。
  崇明区综治办将野生动物保护纳入年度12项综治重点工作之一。今年4月1日,区综治办、农委发布《2017年崇明区加强野生动物管理和保护工作实施方案》,其中要求,“要利用一切有价值线索加大对破坏野生动物资源的违法行为追根溯源,要广泛发动群众,开展有奖举报”。
  而一系列针对世界级生态岛的理论研究也正在展开。今年4月,崇明区委政法委组织人员申请课题,以候鸟保护问题为视角,对崇明建设世界级生态岛的法治保障展开研究,为候鸟保护具体实践提供法治化解决方案与解决路径。
  生态+检察,一条从未走过的路
  生态岛建设和反贪关系大不大?检察院如何为生态岛建设提供司法保障?生态环境领域的公益诉讼怎么突破?……这些以前没有认真思考过的问题,现在开始深入思考起来了。
  就在去年年底、今年年初,崇明区人民检察院连续两次召开座谈会,就如何为世界级生态岛建设提供司法保障,邀请理论、实务部门人士发表真知灼见。
  与会人士认为,现在应该从更高的战略高度定位检察机关保障生态岛建设,严厉打击各方面犯罪,加大职务犯罪的侦查力度,加强检察监督职能,从而保护崇明的环境资源。
  如果一名偷猎者非法捕猎野生鸟类的行为,让我们很明显地感知这是一种破坏生态的行为,那么,一条侵入生态岛建设中的“蛀虫”呢?他们对于生态岛的破坏能产生多么严重的后果?
  记者手里有这样两起案件:在一起职务犯罪案件中,一名负责管理青草沙水库工程征地补偿金的村支书兼村委会主任,将应当用于被征地人员安置补助的资金挪作不符合规定的办公费、差旅费等;在另一起案件中,节能减排领导小组办公室一名负责人将工作交由下属办理后,玩忽职守,导致专项补助资金被化工厂和某造纸厂骗取。
  这些职务犯罪案件,既涉及建设用地的审批,又涉及征地拆迁补偿,既涉及种粮、种树补贴发放,又涉及节能环保补贴。虽然这些只是个案,但如果检察部门不能予以坚决打击,那么,很有可能对整个生态岛建设造成一定的负面影响。
  “生态发展需要观念先行。崇明的目标是建设世界级的生态岛,对于世界各国、各地检察服务生态建设的经验,我们要加强研究,充分吸收借鉴,并结合崇明检察的实际,力争创造性地开展工作。”区人民检察院检察长朱庆华说。
  崇明法院创新举措:环资案件审理享VIP待遇
  当前,随着崇明世界级生态岛的深入推进,大的污染企业已逐步整改、关停。但小工厂、小作坊或小型的养殖企业仍随处可见,且大多规模小,无配套的环境治理设施,污染严重。
  崇明一家水泥制品厂将厂子建在河道旁或者人烟较少的村落,对当地环保局的处罚“充耳不闻”,甚至玩起了“躲猫猫”。无奈之下,环保局只能向崇明区人民法院环境资源审判庭申请强制执行。
  在上海法院中率先成立的崇明区人民法院环境资源审判庭认真审查环保局作出的处罚决定后,向厂方送达《行政裁定书》,责令水泥制品厂相关项目停止生产并进行查封。为了防止“死灰复燃”,法官还对这家屡教不改的厂子进行强制执行并开展执行回访。
  目前像环境资源类案件的执行回访已成常态,环资庭庭长朱胜范接受记者采访时说,这样的做法,就是要防止涉污企业“躲猫猫”。
  崇明法院的环境资源审判主要面对环境和资源两类案件,其中环境类案件包括畜禽养殖处罚、关停类、资源再生利用污染类、建筑工地扬尘、噪音类和不规范浴场处罚、关停类。而资源类案件包括及滩涂承包、节能减排纠纷类。
  “环资案件虽体量小,但涉及类型广、法律关系复杂,且各方主体利益冲突大,矛盾易激化”,朱胜范说,相关执法部门职能交叉、执法理念不同,环境资源庭必须采取多项措施加以应对,在准确把握司法权边界的前提下,努力搭建以环资庭为平台,司法与行政协调共治的机制。
  记者注意到,崇明法院的一个创新举措是,环境资源审判庭对与环境资源保护相关的民(商)事、行政、执行等案件实行集中管辖、集中审理、集中执行,搭建环境资源司法保护的绿色通道,对案件实行专门化审理,还对于统一裁判尺度、节省诉讼资源、建立司法规则、形成社会共识等具有重要意义。
  崇明区人民法院院长米振荣说:“司法如何服务崇明世界级生态岛建设是我们一直思考和探索的问题,我们要竭力拓展环资庭现有资源,推进环境资源治理体系和治理能力的现代化。”